«Die Gesetzesvorlage war eine grosse Herausforderung»

Fusionsgesetz Im Rahmen einer Volksabstimmung vom 26. November 2023 haben die Stimmberechtigten der Eventualvorlage zur zurückgezogenen Volksinitiative «Starke Ausserrhoder Gemeinden» und einer entsprechenden Teilrevision der Kantonsverfassung zugestimmt. Klar abgelehnt wurde, dass es zu Grossfusionen kommt – die Regierung empfahl damals, dass die bislang 20 Gemeinden zu drei bis fünf Gemeinden fusionieren sollten. Das wollte das Stimmvolk nicht, Gemeindefusionen sollten von unten angestossen werden. Daher wurde die Regierung beauftragt, ein Fusionsgesetz vorzulegen. Dieses regelt die Umsetzung von allfälligen Fusionen. Mit dem nun vorliegenden Gesetzesentwurf kam der Regierungsrat dem verfassungsmässigen Auftrag aus der Volksabstimmung vom 26. November 2023 nach. Der Gesetzesentwurf enthält Bestimmungen zum Verfahren von Gemeindefusionen. Er legt zudem die Voraussetzungen fest für administrative und finanzielle Unterstützung an Gemeinden, die sich zusammenschliessen wollen. «Die Gesetzesvorlage war eine grosse Herausforderung. Diese bestand darin, eine Gesetzesvorlage zu erarbeiten, die sowohl für Gemeindefusionen nennenswerte Unterstützung durch den Kanton anbietet als auch finanziell tragbar ist für diesen», sagt Katrin Alder, Regierungsrätin von Appenzell Ausserrhoden.

Die finanzielle Tragbarkeit dürfte ein zentraler Punkt sein, zumal es um die Kantonsfinanzen aktuell nicht gerade gutsteht und mit dem Entlastungsprogramm Einsparungen vorgenommen werden. Und doch hat die Regierung lediglich den Auftrag erfüllt, den die Stimmbevölkerung 2023 bestimmt hatte. Ausserdem lasse sich aktuell noch nicht sagen, welche Fusionen kommen werden und wie gross die finanzielle Belastung des Kantons sein wird. «Der Regierungsrat ist indessen überzeugt, dass die finanzielle Belastung mit der Vernehmlassungsvorlage vertretbar ist», so Alder.

«Zahlreiche Anliegen eingebracht»

Der Gesetzgebungsprozess hat zwei Jahre gedauert – von aussen betrachtet eine lange Zeit. «Gemeindefusionen sind in den meisten Kantonen unterschiedlich geregelt. Die rechtliche und die tatsächliche Ausgangslage unterscheiden sich zudem von Kanton zu Kanton erheblich. Eine Orientierung an bestehenden Regelungen war daher nur bedingt sinnvoll», so Alder. Zudem dürften auch die Erwartungen an ein Gemeindefusionsgesetz unterschiedlich sein. «Die Erarbeitung eines angemessenen Unterstützungskonzepts für die Verhältnisse des Kantons Appenzell Ausserrhoden erforderte daher entsprechend Zeit. Es fanden intensive Abklärungen mit dem Rechtsdienst der Kantonskanzlei und dem Departement Finanzen statt», meint Alder. Die Gemeinden hatten die Möglichkeit, ihre Anliegen in die Erarbeitung des Gesetzes einfliessen zu lassen. «Für die Gemeinden hat die Gemeindepräsidienkonferenz zahlreiche Inputs beziehungsweise Anliegen eingebracht. Ein grosser Teil der angesprochenen Anliegen wird in der Vorlage berücksichtigt.

Kritierien müssen erfüllt werden

Der Gesetzesentwurf sieht unterschiedliche finanzielle Beiträge vor. Reicht dieses Förderpaket aus, um Gemeinden zu einem Zusammenschluss zu motivieren? «Eine zweckmässige Gemeindefusion kann zwischen drei und siebeneinhalb Millionen Franken erhalten. Der Regierungsrat geht davon aus, dass dies durchaus einen Anreiz für Fusionen bildet», sagt die Regierungsrätin. Dabei gebe es Kriterien, die durch den Kanton beurteilt werden – um zu entscheiden, ob ein Anspruch auf finanzielle Unterstützung vorliegt. «Eine zweckmässige Fusion liegt dann vor, wenn damit die Leistungsfähigkeit, Wirtschaftlichkeit und Wirksamkeit der kommunalen Aufgabenerfüllung verbessert wird. Dies ist im Einzelfall bei einer Gemeindefusion zu beurteilen. Massgebend ist eine Gesamtbetrachtung von verschiedenen Faktoren», sagt Alder.

Beratung und finanzielle Unterstützung

Auch die räumliche Struktur, eine bereits laufende Zusammenarbeit oder bestehende Verflechtungen spielen in diese Kriterien hinein. Werden sie nicht erfüllt, wird der Kanton keine Gelder sprechen. Gemeinden könnten aber dennoch fusionieren – müssten dies aber aus eigener Tasche bezahlen. Grössere Gemeinden sind ausserdem von gewissen Unterstützungsbeiträgen ausgeschlossen – ob dies Auswirkungen auf mögliche Fusionsprojekte haben kann, ist derzeit noch unklar. «Bei grösseren Gemeinden wird davon ausgegangen, dass sie strukturell bereits gut organisiert sind, deswegen gibt es eine Abstufung der Beträge», erläutert Alder den Ausschluss von gewissen Beiträgen. Das sei ab einer Gemeindegrösse von über 2'500 Einwohnerinnen und Einwohnern der Fall. Aktuell sind dem Regierungsrat von Appenzell Ausserrhoden noch keine konkrete Fusionsabsichten bekannt.

«Aus einigen Gesprächen ist spürbar, dass man sich in einzelnen Gemeinden entsprechende Gedanken macht», so die Vorsteherin des Departements Inneres und Sicherheit. Bei anstehenden Fusionen bietet der Kanton nebst der finanziellen Unterstützung auch Beratung in rechtlichen, organisatorischen und finanziellen Fragen und stellt Vorlagen bereit. Der Lead liegt aber bei den Gemeinden.

Zeitplan noch unklar

Nach dem Abschluss der Vernehmlassung werden die eingegangenen Antworten ausgewertet, und die Vorlage wird gegebenenfalls angepasst. «Ein fester Zeitplan kann aktuell noch nicht genannt werden, weil dieser auch davon abhängt, wie gross der Anpassungsbedarf ist», sagt Alder. Der Regierungsrat lädt nun interessierte Kreise ein, zum Gesetzesentwurf Stellung zu nehmen. Die Vernehmlassung dauert bis zum 6. März 2026. Interessierte können die Unterlagen online abrufen unter www.ar.ch/vernehmlassungen. «Zur Vernehmlassung eingeladen wurden die Gemeinden, Kirchen, Parteien und Verbände. Daneben können auch Organisationen und Einzelpersonen, die nicht zum Kreis der Eingeladenen zur Vernehmlassung gehören, eine Stellungnahme einreichen», sagt Regierungsrätin Alder.

Stefanie Rohner